De strijd om Antarctica

Financial Times

| Londen | Leslie Hook en Benedict Mander | 17 augustus 2018

Antarctica is van niemand. Het continent wordt gezamenlijk ‘bestuurd’ middels een verdrag tussen 53 landen. Maar het vreedzame model staat onder druk.

Antarctica is een continent zonder bestuur. Het dichtst erbij in de buurt komt het clubje van tien man in een aftands kantoor in Buenos Aires, met een bord op de deur waar ‘Secretariaat van het Antarctisch Verdrag’ op staat. Het clubje moet ervoor zorgen dat alles tussen de 53 landen die gezamenlijk op Antarctica toezien soepel verloopt. Het klinkt misschien als een doldwaze bestuursvorm voor een continent dat twee keer zo groot is als Australië en over gigantische voorraden natuurlijke hulpbronnen beschikt, en dat is het ook. Maar het onderliggende idealisme is glashelder.

‘Het geweldige aan Antarctica is dat het het enige continent is waar mensen met elkaar samenwerken aan vrede en wetenschap,’ zegt Jane Francis, hoofd van de Britse overheidsorganisatie voor wetenschappelijk onderzoek Antarctic Survey. In mei bezocht ze de jaarlijkse raadgevende bijeenkomst van het Antarctisch Verdrag, waar alle 53 landen acte de présence gaven. ‘Je gelooft het niet, maar ze waren er na twee weken uit. Het kan dus nog, op deze wereld.’

Maar niet iedereen was blij. Het wordt steeds moeilijker om overeenstemming te bereiken over het almaar grotere aantal kwesties in het kader van het verdrag, dat al bijna zestig jaar voor rust op het continent zorgt. Van klimaatverandering tot visserij: de naar consensus strevende groep landen worstelt met nieuwe geopolitieke uitdagingen.

‘Het wordt tijd voor een nieuwe visie,’ zegt Klaus Dodds, hoogleraar geopolitiek aan de Royal Holloway University of London en deskundige op het gebied van Antarctisch bestuur. ‘Een waarin de partijen zich expliciet uitspreken over datgene wat ze nastreven.’

De bijeenkomst in Buenos Aires was typerend: die leverde een nieuwe reeks overeenkomsten over laaghangend fruit op, zoals nieuwe regelgeving voor het gebruik van drones en richtlijnen voor de omgang met erfgoed, zoals de hut die Ernest Shackleton ruim een eeuw geleden samen met zijn bemanning bouwde.

Steeds grotere druk

Maar de heikelste kwesties worden bijna nooit aangeroerd, bijvoorbeeld wat er gebeurt wanneer landen de regels van het verdrag schenden. Wetenschappers en diplomaten maken zich steeds meer zorgen dat het bestaande stelsel niet bestand is tegen de steeds grotere druk. Het laatste ongerepte continent staat op het spel, met ’s werelds grootste zoetwatervoorraad, enorme potentiële olie- en gasreserves en de sleutel tot de kennis over de snelheid waarmee de zeespiegel als gevolg van klimaatverandering stijgt.

‘Op dit moment bespeuren we zowat een soort lethargie onder de verdragspartners als het gaat om het zetten van noodzakelijke stappen,’ zegt Daniela Liggett, hoogleraar geografie aan de University of Canterbury in Nieuw-Zeeland. Ze voegt eraan toe dat het laatste grote bindende protocol twintig jaar geleden van kracht werd. Elk nieuw protocol moet via consensus tot stand komen, dus in feite heeft elk land vetorecht. De grootste spanning veroorzaken kwesties die raken aan de economische en strategische belangen op Antarctica, zoals toerisme en visserij (mijnbouw is verboden).

Maar het steeds grotere aantal ondertekenaars maakt het verdrag onwerkbaar. In 1980 hadden slechts dertien landen een ‘raadplegende’ status voor het doorhakken van belangrijke knopen. Nu zijn dat er 29, met landen variërend van Finland tot Peru en van India tot België. Intussen is het aantal permanente stations voor wetenschappelijk onderzoek, een graadmeter voor de activiteit, gegroeid tot meer dan 75. Vooral China bouwt enthousiast nieuwe stations sinds het in 1983 het verdrag ondertekende.

antarcticanew

‘De natuurlijke hulpbronnen zijn altijd al hét hete hangijzer geweest,’ zegt professor Dodds. ‘Zodra je de ontginning ter sprake brengt, ligt het probleem op tafel van wie Antarctica nu eigenlijk is. Die vraag achtervolgt het Antarctisch Verdrag en het hele stelsel.’

Die zorg neemt even snel toe als het belang van Antarctica zelf. Het continent is bedekt met een ijskap van zo’n anderhalve kilometer dik en biedt daardoor inzicht in de veranderingen die zich op aarde voltrekken. In sommige delen stijgt de temperatuur sneller dan het wereldwijde gemiddelde, en de snelheid waarmee het ijs smelt is mede van invloed op de snelheid waarmee de zeespiegel stijgt. De visgronden in de Zuidelijke Oceaan rond Antarctica worden steeds belangrijker omdat andere zeeën worden leeggevist. De oceaan speelt ook een belangrijke rol in de absorptie van warmte en kooldioxide uit de atmosfeer, op een manier die we nog niet helemaal doorgronden.

‘Alles hier is enorm veranderd,’ zegt Damon Stanwell-Smith, een mariene bioloog die het continent ruim 25 jaar geleden voor het eerst bezocht. ‘Je hebt het in één mensenleven kunnen zien gebeuren: de verandering van de kustwateren, het ijs, het terugtrekken van de gletsjers en de daarmee samenhangende opkomst van natuurorganisaties. Nergens is het zo duidelijk zichtbaar.’

Toeristen

Een belangrijke factor is dat er steeds meer toeristen komen. Stanwell-Smith is directeur van de Internationale Associatie van Touroperators op Antarctica (de IAATO), die nog het meeste wegheeft van een toeristenpolitie. De afgelopen maand meldde de IAATO dat het aantal bezoekers het afgelopen seizoen is gestegen tot meer dan 51.000, een toename van 17 procent ten opzichte van het jaar ervoor. Naar verwachting blijft het stijgen. Er zijn een stuk of twintig poolexpeditieschepen in aanbouw, boven op de 33 die al bij de IAATO staan geregistreerd, aldus Stanwell-Smith.

Voor de meeste toeristen, die tussen de 10.000 en 100.000 dollar voor een reis neertellen, betekent een bezoek aan Antarctica dat ze van boord mogen op een handjevol streng gereguleerde aanlandplekken. Maar er zitten een paar mazen in dat systeem. Zo lappen privéjachten de regels aan hun laars en maken activiteiten als kajakken en toerskiën steeds vaker deel van sommige reizen uit.

Vooral China draagt bij aan de toename van het aantal bezoekers en duldt qua reizigersaantallen alleen nog de VS voor zich. Tegelijkertijd investeert Beijing fors in missies naar Antarctica als onderdeel van zijn streven een ‘poolgrootmacht’ te worden. Het zijn ontwikkelingen die met argusogen worden bekeken, net als het voorstel van China voor een speciale ‘gedragscode’ die moet gaan gelden voor een uitgestrekt gebied rond zijn Kunlun-onderzoeksstation en wordt beschouwd als een poging de activiteiten rond de basis aan banden te leggen.

Ook de bouw van China’s vijfde onderzoeksstation is controversieel, want het bouwrijp maken van het terrein begon al voordat de milieu-effectrapportage was afgerond: een overtreding van de regels. Dat die niet is bestraft – net zomin als vergelijkbare schendingen door andere landen – legt een van de zwaktes van het verdragsstelsel bloot.

China geeft meer geld uit aan zijn Antarctische onderzoeksprogramma dan enig ander land, zegt Anne-Marie Brady, hoogleraar politicologie aan de University of Canterbury en redacteur van The Polar Journal. De belangstelling van China geldt niet de natuurlijke hulpbronnen, maar strekt zich uit tot het strategische belang. Een grondstation nabij de zuidpool maakt wereldwijde satellietnavigatiesystemen veel nauwkeuriger. De VS, Rusland en China beschikken op Antarctica allemaal over belangrijke infrastructuur voor hun gps-systemen. ‘Dat maakt het continent op dit moment zo interessant,’ aldus professor Brady. Volgens haar is het verdragsstelsel waarschijnlijk niet bestand tegen de steeds heviger ‘botsende waarden’ in de regio.

China en andere landen maken zich op voor de dag waarop de huidige afspraken binnen het stelsel niet langer gelden. Hoewel het technisch gezien niet afloopt, zouden de afspraken over het verbod op mijnactiviteiten na 2048 kunnen wijzigen. In dat jaar is het milieuprotocol aan herziening toe.

Het verdrag wordt nog steeds beschouwd als blauwdruk voor het bestuur van gebieden die buiten nationale grenzen vallen

Dat het aantal ondertekenaars is toegenomen, betekent dat veel meer landen zich over herziening mogen uitspreken. ‘Welke rol willen die landen [andere dan de twaalf ondertekenaars van het verdrag van 1959] spelen? Reken maar dat ze hun oog hebben laten vallen op de bronnen die beschikbaar komen,’ zegt Máximo Gowland, directeur van het Argentijnse Antarcticabeleid. Hij wijst erop dat zowel het zoetwater als de minerale bronnen een twistpunt gaan worden. ‘Je weet niet hoe snel het allemaal gaat,’ zegt hij, doelend op de ernstige watertekorten in Kaapstad, waar het idee ontstond om de nood te lenigen door een ijsberg van Antarctica naar Zuid-Afrika te slepen.

Nu al is het lastig om met het stelsel de natuurlijke bronnen in de Zuidelijke Oceaan te beschermen, waar steeds meer op krill wordt gevist. Doordat China en Rusland zich verzetten, wordt het instellen van beschermde natuurgebieden op zee telkens afgeblazen. Het onderwerp staat opnieuw op de agenda van de bijeenkomst in oktober.

Waar ook nog niets over is besloten, is het nemen van biologische monsters die in onderzoekslaboratoria worden bestudeerd. Omdat de soorten op Antarctica zijn aangepast aan extreme koude, kunnen ze elementen bevatten die bruikbaar zijn voor waardevolle commerciële of farmaceutische toepassingen. Maar de vraag bij wie het intellectuele eigendom op de monsters berust valt onmogelijk te beantwoorden vanwege de uiteenlopende soevereiniteitsaanspraken op het continent.

Hoewel niets erop wijst dat een land uit het verdragsstelsel zal stappen, is er evenmin hoop dat het stelsel vanzelf zal hervormen. Het risico bestaat dat het simpelweg niet meer relevant wordt doordat het niet is opgewassen tegen de uitdagingen waar het continent voor staat, aldus professor Liggett.


1. Pinguïns, Antarctica telt er zo’n zes miljoen; 2. Chinese toeristen op Antarctica en 3. Cruiseschip Marco Polo in LeMaire Harbor. – © Getty Images, Pexels
1. Pinguïns, Antarctica telt er zo’n zes miljoen; 2. Chinese toeristen op Antarctica en 3. Cruiseschip Marco Polo in LeMaire Harbor. – © Getty Images, Pexels

Claire Christian is directeur van de Antarctic and Southern Ocean Coalition, een non-gouvernementele organisatie die ernaar streeft zeegebied rond het continent te beschermen. Volgens haar is ‘Antarctica in allerlei opzichten een positief symbool, omdat de verdragen hun tijd ver vooruit waren toen ze werden opgesteld’. Acht jaar nadat het eerste verdrag werd ondertekend, werd het Ruimteverdrag er losjes op gebaseerd, en het wordt nog steeds beschouwd als blauwdruk voor het bestuur van gebieden die buiten nationale grenzen vallen.

Momenteel vragen diplomaten zich af of het als voorbeeld kan dienen voor het noordpoolgebied, waar klimaatverandering voor nieuwe scheepsroutes en bronnen van spanning heeft gezorgd.

Evan Bloom, hoofd van het Amerikaanse Office of Oceans and Polar Affairs, een onderdeel van het ministerie van Buitenlandse Zaken, zegt dat veel van de geopolitieke spanningen in de rest van de wereld op Antarctica worden weggenomen. Iedereen die het extreme klimaat op de zuidpool wil trotseren, moet op zijn buren kunnen vertrouwen. ‘Die spanningen zijn voor een deel zo beperkt omdat de samenwerkingstraditie op Antarctica is ontstaan uit het onderlinge verband tussen onderzoeksprogramma’s,’ zegt hij. ‘Als je een expeditie of een onderzoeksstation in een verre uithoek leidt, dan moet je wel samenwerken met stations in de buurt, ongeacht hun nationaliteit.’

Bloom zegt dat zijn collega’s van Buitenlandse Zaken hem wel eens vragen of een vergelijkbaar model in andere delen van de wereld zou kunnen worden ingevoerd. ‘Degenen die over vrede in het Midden-Oosten onderhandelen zeggen dan dat het verdrag zo goed werkt en vragen of ze er iets van kunnen overnemen,’ grapt hij.

Auteurs: Leslie Hook en Benedict Mander

Openingsbeeld: Researchers van het Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt op Antarctica. – © DLR / dpa

Financial Times
Verenigd Koninkrijk | dagblad | oplage 448.000

Toonaangevende krant voor de Londense City en de rest van de wereld. Internationale economie en management worden uitputtend behandeld.

CONTEXT: Antarctisch Verdrag

Het Antarctisch Verdrag, in 1959 op het hoogtepunt van de Koude Oorlog ondertekend, was bedoeld om het continent te vrijwaren van kernwapens en om militaire conflicten te voorkomen. De twaalf oorspronkelijke ondertekenaars werden het erover eens territoriale aanspraken voor de duur van het verdrag op te schorten. In aanvullende verdragen werden kwesties vastgelegd als visserijrechten en de ontginning van hulpbronnen (op Antarctica verboden). Zo ontstond een geheel van samenhangende afspraken: het Antarctisch Verdragsstelsel.

Dit artikel van Leslie Hook en Benedict Mander verscheen eerder in Financial Times.
Recent verschenen